Luego
de la implementación en el Perú del proceso de Descentralización como marco
político-administrativo-jurisdiccional, se produce un accidentado proceso de transferencia de las competencias y funciones
del gobierno nacional peruano a los gobiernos subnacionales [1].
El 13 de Mayo del 2008 se promulga el D.L. Nº 1012 “Decreto Legislativo que
aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público - Privadas para la generación de
empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción
de la inversión privada”. Cuyo objetivo originario fue “establecer los principios, procesos y atribuciones del Sector Público
para la evaluación, implementación y operación de infraestructura pública o
la prestación de servicios públicos, con participación del sector privado,
así como establecer el marco general aplicable a las iniciativas privadas”[2].
El decreto N° 1012 precisa el concepto
de una APP:
Artículo
3 [3].-
Definición de Asociación Público- Privada (APP): Las Asociaciones Público -
Privadas-APP son modalidades de
participación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia,
conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos,
preferentemente privados, con el objeto
de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública, proveer servicios públicos y/o prestar los
servicios vinculados a éstos que requiera brindar el Estado, así como
desarrollar proyectos de investigación aplicada y/o innovación tecnológica,
de acuerdo a
las condiciones establecidas
en el Reglamento
de la presente norma. Participan
en una APP:
el Estado, a
través de alguna
de las entidades
públicas establecidas en el artículo precedente, y uno o más
inversionistas privados."
Como
se puede colegir de lo anterior, el DL 1012 es
clave para la legalización de todos
los procesos que faciliten el tránsito de los fondos públicos y la demanda
cautiva del MINSA y ESSALUD al sector privado, Adicionalmente se ha fortalecido
a un organismo estatal que respalda al sector privado: PROINVERSIÓN[4],
quien incluye en su cartera de proyectos, los Proyectos de Iniciativa Privada Cofinanciada [5],
que en materia de salud han sido por el momento contenidos por la presión de
los detractores de la Reforma de Salud ante el MINSA.
Cuadro 1 Proyectos de Iniciativa Privada Cofinanciada admitidas a trámite (2013)
Fuente: Web de
PROINVERSIÓN
Otra
modalidad de inversión privada que “ayuda al Estado” a superar las brechas de
infraestructura y equipamiento en salud, ha sido la de Obras por impuestos, canalizada por Proinversión, que permite a las
empresas privadas financiar obra pública a cambio del pago de su impuesto a la
renta, dándole además a los municipios y regiones la oportunidad de hacer obras
en menos tiempo [6].
Cuadro 2 Proyectos adjudicados y concluidos Sector
Salud (2009-2014)
Modalidad Obras por Impuestos
REGIÓN
|
EMPRESA/PROYECTO
|
INVERSIÓN
(Millones de S/.)
|
ESTADO
|
Ancash
|
Antamina
Mejoramiento y ampliación de los servicios
de salud en la Microred Palmira, Distrito de Independencia - Huaraz - Ancash
|
9.8
|
Adjudicado
|
Lima
|
Kallpa
Generación S.A.
Ampliación y mejoramiento de la capacidad
resolutiva de la Unidad del Centro Materno Infantil Nuestra Señora de la
Asunción de María en el distrito de Chilca, provincia de Cañete, departamento
de Lima
|
0.4
|
Concluido
|
Moquegua
|
Southern
Perú
Mejoramiento y ampliación de los servicios
de salud del Centro de Salud Carumas, Distrito de Carumas - Mariscal Nieto
|
9.4
|
Adjudicado
|
Puno
|
Consorcio
Telefónica [7]
del Perú, BCP y Pacífico.
Ampliación y mejoramiento del Hospital San
Martin de Porres, Carabaya, Puno
|
77.5
|
Adjudicado
|
La
Libertad
|
Consorcio
Barrick - BBVA
Fortalecimiento de la capacidad resolutiva
para atención integral de salud del Hospital César Vallejo Mendoza como
establecimiento de salud categoría II-1, Santiago de Chuco - La Libertad
|
36.1
|
Adjudicado
|
TOTAL 2009-2014
|
1116.0
|
Fuente: Web de PROINVERSIÓN Actualizado al:
30.05.2014
En el
Perú de manera tradicional la prestación de servicios públicos y la realización
de infraestructura, siempre o casi siempre han sido financiados por todos los
contribuyentes a través de Obras Públicas, lo nuevo que se busca con las APPs,
es que el financiamiento provenga del bolsillo de los usuarios, es decir, de
los beneficiarios del servicio público y/o de la infraestructura (Rojas Kengua, 2008) , quienes además de
contribuir con sus impuestos tiene que pagar un adicional no solo para el mantenimiento
del servicio (como se hacía en las obras públicas) sino tendrán que pagar
también los costos de inversión que ha hecho el inversionista en la obra y/o
servicio a la que acceden los usuarios. Esta es la gran diferencia entre la
obra pública y la realizada por APPs, quienes contratan con el Estado por un
periodo de 30 a más; al concluir el
contrato[8]
la obra estará deteriorada (Hospital, carretera, medio de transporte, etc.) y
el Estado nuevamente se quedará sin el servicio, con una obra desgastada por el
sobreuso y tendrá que repetir el ciclo; entregarle nuevamente a un tercero para que le
solucione el problema.
Los tres
procesos iniciados el año 2008 a partir de la ley de Asociaciones público
privadas (APPS, Decreto Legislativo N° 1012), la Ley N° 29230, llamada “Ley de Obras
por Impuestos”[9]
y la
Ley Marco de Aseguramiento en
Salud (ley 29344), permitirían
reformar profundamente la Salud
en el Perú. Si
bien en un primer momento en las APPs y la ley
de obras por
impuestos el rol protagónico lo
tenían los gobiernos
locales y regionales, pues en esencia
la norma tenía la bondad de aportar inversión
rápida y
necesaria para cerrar
la brecha de necesidades en
salud históricamente postergadas en los gobiernos subnacionales, sin
embargo, con los DL 1155
y 1157, se
recorta funciones a los gobiernos regionales y locales, centralizándolas
en el MINSA (Cuba García, 2014) ,
quienes negociarán las grandes obras con los inversionistas privados asesorados
por PROINVERSIÓN, institución que busca lograr sus ambiciosas metas de
inversión actuando también desde el MINSA
y ESSALUD.
Fig. 5 Proyección
de la Inversión privada en el Perú
Fuente: BCRP *
Cifras estimadas a partir del Reporte de
Inflación, Abril 2014 - BCRP
Llama la atención que el Estado
utilice fórmulas de solución que incrementan el gasto de bolsillo del usuario,
invocando la celeridad en la construcción de la obra y superación de las
brechas de infraestructura, en un momento económico históricamente cumbre para
el Perú, que solo en los últimos 5 años ha duplicado sus reservas
internacionales. Nunca en toda la historia republicana del Perú hubo más dinero
para la construcción de Establecimientos de salud, equipamiento, mantenimiento,
etc. Sin embargo las reformas del Estado buscan entregar a terceros privados el
diseño, ejecución y mantenimiento de infraestructura.
Fig.6 Reservas
Internacionales Netas en el Perú (2002-2014)
Analicemos, el esquema APP es un
contrato entre el gobierno y un socio privado que consigue el financiamiento,
construye la obra y la administra a cambio de un pago mensual durante 25 años.
El contratista es dueño de la obra y generalmente recibe del gobierno la
concesión del terreno totalmente urbanizada (agua, drenaje, luz y vías de
acceso). Los argumentos para justificar estos contratos son tres:
incrementarían la inversión en infraestructura; los privados se harían cargo de
los riesgos de retraso y defectos en las obras, y los privados serían administradores
eficientes. Ninguno de estos argumentos se sostiene y las evidencias de varios
países, incluso México, los desmienten.
Es falso que la inversión en
infraestructura aumente, sólo se encarece indebidamente. En los contratos APP,
como el contratista privado consigue el financiamiento en el mercado, paga
intereses más altos que el gobierno. Leys, de la Universidad Queens, de Canadá,
calcula que el costo del capital de los hospitales ingleses APP se triplicó o
cuadruplicó. En los contratos APP mexicanos la tasa de interés fluctúa entre
8.3% y 9.1% anual más el ajuste por inflación, mientras un préstamo
gubernamental tiene una tasa de 3% anual. El aumento de costos lo paga el
gobierno con los impuestos.
Además de los altos intereses, el
gobierno se obliga a pagar una renta por el uso de la obra durante la duración
del contrato, costo que no existiría si la obra fuera realizada por el propio gobierno.
Pollack y Liebe, de la Universidad de Edinburgo, estiman este costo
(availability charge) en un 59% del pago total, el costo del capital en 17% y
el resto en administración. En el caso mexicano se estima que el costo es
similar al caso inglés, aunque con un mayor costo de administración. Éstos no
incluyen la prestación del servicio médico que corre a cargo del presupuesto
público. (Laurell, A., 2010).
Cuadro 3. Monto
de los Contratos de los Hospitales Regionales de Alta Especialidad (HRAE) en
México
El cuadro muestra el monto de los
contratos de los HRAE, en México. Se aprecia el costo de la obra con
equipamiento, el costo que hubiera tenido con un crédito gubernamental a 10
años y el costo excedente del esquema APP, excluyendo el costo de
administración.
Si sumamos los costos excedentes por
APP sin costo de administración, en los cuatro HRAE mexicanos,
(1,736+2,261+3,468+4,548) suman 12 mil 13 millones, monto equivalente a 12 HRAE
tipo Bicentenario (1047 x 12= 12,564). Lo cual demuestra que la superación de
las brechas de infraestructura hospitalaria vía contratos de asociación
público-privada resulta a la larga muy cara para el Estado.
Fuente: Gibaja Zapata C. (2014)
“La Reforma de Salud en el Gobierno de Ollanta Humala
(2013-2014)”
[1] Por la férrea oposición de los gremios y sindicatos.
[2] El 2/3/2014 fue cambiado el texto por “El presente
Decreto Legislativo tiene
por objeto establecer
las normas generales
que regulan las Asociaciones Público Privadas."
[3] Se presenta el Artículo modificado
por el Artículo 1 de la Ley N° 30167, publicada el 02 marzo 2014.
[4] PROINVERSIÓN:
Promueve la incorporación de inversión privada en servicios públicos y obras
públicas de infraestructura, así como en activos, proyectos y empresas del
Estado y demás actividades estatales, en base a iniciativas públicas y privadas
de competencia nacional, así como en apoyo a los entes públicos responsables a
su solicitud, a quienes brinda soporte de asistencia técnica especializada
[5] Las iniciativas
privadas cofinanciadas están
destinadas a cubrir el déficit de infraestructura pública, servicios públicos,
y/o prestar los servicios vinculados a éstos que requiera brindar el Estado,
así como desarrollar proyectos de investigación aplicada y/o innovación
tecnológica. Estas iniciativas deberán cumplir con los requisitos y
procedimientos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública, su Reglamento y normas complementarias.
[6] PROINVERSIÓN informó que la modalidad de Obras por
Impuestos acumuló S/. 403.7 millones en compromisos de inversión al cierre del
2013, monto superior en 193% en relación al comprometido durante similar
período del año anterior.
[7] La deuda tributaria de Telefónica al Perú es de S/.2.300 millones, y el hospital que va a
construir con la ayuda de otros socios
para reducir su deuda es de 75 millones.
[8] Bajo la fórmula jurídica de Contratos Ley,
reconocidos en la Constitución del 1993,
se estipula que los benéficos obtenidos a futuro por los inversionistas no
podrán ser modificados o suprimidos por ningún acto unilateral posterior, sino que se
requerirá del mutuo consenso con el beneficiado por el contrato ley. Es decir
que si el inversionista no quiere cambiar el contrato, este no se cambia.
[9] La Ley N° 29230, llamada “Ley de Obras por Impuestos”,
es una norma expedida por el Gobierno peruano que busca acelerar la ejecución
de obras de infraestructura pública prioritarias en todo el país. La Ley
permite a una empresa privada, en forma individual o en consorcio, financiar y
ejecutar proyectos públicos elegidos por los Gobiernos Regionales, Gobiernos
Locales y Universidades Públicas para luego, con cargo a su impuesto a la renta
de 3era categoría, recuperar el monto total de la inversión. A su vez, los
Gobiernos Regionales y Locales pagan el financiamiento SIN INTERESES a cuenta
de sus recursos de canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduana y
participaciones, hasta diez años después de culminada la obra.
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